4月7日，交通運(yùn)輸部召開(kāi)物流保障協(xié)調(diào)工作機(jī)制會(huì)議，國(guó)家發(fā)改委、工信部、公安部、商務(wù)部、衛(wèi)健委等機(jī)制成員單位參加會(huì)議。會(huì)議研究部署了做好貨運(yùn)物流保通保暢工作。
當(dāng)前疫情防控常態(tài)化下應(yīng)急交通治理體系仍在交通管制措施法治化及治理體系的全局化、一體化、系統(tǒng)性等方面存在瓶頸和障礙，地方擅自阻斷或關(guān)閉高速公路、普通公路、航道船閘，隨意限制貨運(yùn)車(chē)輛和司乘人員通行的情況時(shí)有發(fā)生，易導(dǎo)致應(yīng)急決策次生風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生與激化。
為此，須堅(jiān)持推動(dòng)法治化、數(shù)智化交管能力建設(shè)，以紓解物資流轉(zhuǎn)壓力，防范與消解統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中應(yīng)急決策可能造成的次生風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)疫情形勢(shì)變化，精準(zhǔn)優(yōu)化交通管控措施，確保貨運(yùn)物流安全暢通，以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌做好疫情防控工作，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。
疫情防控應(yīng)急交通治理的難點(diǎn)與痛點(diǎn)
當(dāng)前，上海疫情還在高位運(yùn)行，形勢(shì)嚴(yán)峻，3月以來(lái)疫情在全國(guó)多地散點(diǎn)暴發(fā)，地方疫情防控措施不斷升級(jí)，多地交通運(yùn)輸受到影響，貨運(yùn)物流不暢，生活生產(chǎn)物資供應(yīng)受到影響。交通運(yùn)輸?shù)?ldquo;一斷三不斷”原則(“一斷”是堅(jiān)決阻斷病毒傳播渠道;“三不斷”，就是保障公路交通網(wǎng)絡(luò)不斷、應(yīng)急運(yùn)輸綠色通道不斷、必要的群眾生產(chǎn)生活物資的運(yùn)輸通道不斷)在部分地區(qū)已經(jīng)演變成“一斷皆斷”，這一現(xiàn)象凸顯了部分地方政府的應(yīng)急交通治理能力亟待加強(qiáng)。同時(shí)，如何推動(dòng)法治化、數(shù)智化交管能力建設(shè)亦是推進(jìn)新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中急需回應(yīng)的重要命題。
當(dāng)前新冠疫情防控常態(tài)化情境下，一旦出現(xiàn)零星散發(fā)病例，各地政府及各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)通常會(huì)相繼采取交通管制措施以阻斷疫情傳播，交通管制措施常常為疫情防控爭(zhēng)取到寶貴時(shí)間，起到顯著效果。然而，在此過(guò)程中出現(xiàn)的“硬核”交通管制措施卻在一定程度上超越了防疫所需必要限度，反而造成要素循環(huán)停滯，滯后了必要生產(chǎn)生活物資流動(dòng)，反而引發(fā)了次生災(zāi)害。
部分地方政府擅自決定封閉境內(nèi)高速收費(fèi)站，阻斷省級(jí)干線公路，限制了往來(lái)應(yīng)急物資運(yùn)送車(chē)輛的通行，不僅對(duì)疫情期間防疫物資運(yùn)輸造成障礙，更對(duì)疫情后期復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作的推進(jìn)形成阻礙，未能有效統(tǒng)籌好疫情防控與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局工作。諸如此類(lèi)交通管制措施呈現(xiàn)出“一刀切”的特點(diǎn)，雖是特殊時(shí)期的權(quán)宜之舉，卻忽視了應(yīng)急交通治理當(dāng)中的法治底線，未能充分突出以人民為中心的防疫理念，忽略了依法行政的比例原則，更有突破法律法規(guī)授權(quán)的超越職權(quán)行為的產(chǎn)生。
針對(duì)此類(lèi)硬隔離交通管制措施，交通運(yùn)輸部、國(guó)務(wù)院曾多次發(fā)文，要求全力保障貨運(yùn)物流。4月14日，《國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制綜合組交通管控與運(yùn)輸保障專(zhuān)班關(guān)于全力做好貨運(yùn)物流保通保暢工作的通知》指出，要統(tǒng)籌疫情防控和貨運(yùn)物流保通保暢，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，科學(xué)精準(zhǔn)施策，著力細(xì)化實(shí)化舉措，持續(xù)加強(qiáng)跟蹤督導(dǎo)，全力打通運(yùn)輸堵點(diǎn)，切實(shí)保障貨運(yùn)物流暢通高效，切實(shí)保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，維護(hù)人民群眾正常生產(chǎn)生活秩序。
當(dāng)應(yīng)急交通治理再次面臨突發(fā)公共衛(wèi)生事件的考驗(yàn)，現(xiàn)有法律規(guī)范未能充分發(fā)揮規(guī)制作用。同時(shí)，國(guó)內(nèi)防控需求加之境外輸入考驗(yàn)要求全局化應(yīng)急交通治理體系的建立與完善，行政行為碎片化、部門(mén)主義、地方主義在一定程度上導(dǎo)致治理能力的弱化，抗“疫”戰(zhàn)線不斷拉長(zhǎng)對(duì)持續(xù)防疫、根據(jù)形勢(shì)變化調(diào)整防疫策略提出了更高的要求。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，臨時(shí)性政策和決定具有空間、時(shí)間上的局限性，導(dǎo)致應(yīng)急治理渠道不通暢，限制了治理效果，目前急需因應(yīng)完善應(yīng)急交通治理體系。
著力提升應(yīng)急交通治理的關(guān)鍵抓手
著力提升應(yīng)急交通治理需要把握好兩條主線：一方面充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，在法治軌道上完善集中統(tǒng)一高效的應(yīng)急交通法治體系，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用;另一方面應(yīng)堅(jiān)持依法科學(xué)有序防控，關(guān)注應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施，以及輔助應(yīng)急交通治理實(shí)施的軟件系統(tǒng)，切實(shí)推進(jìn)依法防控、科學(xué)防控、聯(lián)防聯(lián)控，創(chuàng)新數(shù)智化應(yīng)急交通治理方式方法，以此為抓手統(tǒng)籌好疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在阻斷病毒傳播的過(guò)程中，確保貨運(yùn)物流安全暢通，打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)。
1.完善應(yīng)急交通治理法治體系。
應(yīng)急交通治理路徑優(yōu)化的首要任務(wù)是充實(shí)法律制度供給，形成系統(tǒng)化應(yīng)急交通治理法制體系。
首先，加快應(yīng)急交通治理專(zhuān)門(mén)立法的修改、廢止及補(bǔ)充，優(yōu)化各位階立法之間的銜接適用。從《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等頂層立法著手梳理，完善其中與當(dāng)前應(yīng)急交通治理要求不相符的部分。結(jié)合本次疫情防控中應(yīng)急交通治理經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急規(guī)定》等專(zhuān)門(mén)立法進(jìn)行全面審查，尤其注意法律責(zé)任的歸責(zé)主體隨近年來(lái)機(jī)構(gòu)改革的變更。橫向比對(duì)突發(fā)事件相關(guān)立法中應(yīng)急交通治理的相關(guān)內(nèi)容，消除相抵觸、相矛盾的法律規(guī)范，使各項(xiàng)專(zhuān)門(mén)立法能夠達(dá)到相互補(bǔ)充、指引清晰的效果，切實(shí)增強(qiáng)立法的適用性。還需在其中補(bǔ)充對(duì)數(shù)智化技術(shù)的使用方法及規(guī)范體系的相關(guān)規(guī)定，從立法層面將治理技術(shù)的提升納入治理體系。
其次，督促各地方盡快出臺(tái)配套應(yīng)急交通治理法規(guī)規(guī)章等，著重關(guān)注在基層自治組織立法中增加應(yīng)急交通治理內(nèi)容，尤其強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)的村民集體自治規(guī)范，充分明晰以人民為本的法治底線思維，對(duì)應(yīng)急交通治理中采取的管制措施設(shè)定限度，在法治理念的引導(dǎo)下充分發(fā)揮基層自治組織的治理作用。
最后，加快綜合應(yīng)急交通法規(guī)體系的完善，建立能夠統(tǒng)籌突發(fā)公共衛(wèi)生事件下各類(lèi)交通運(yùn)輸相關(guān)法治問(wèn)題的應(yīng)急交通治理模式。此前國(guó)家層面已經(jīng)意識(shí)到綜合交通運(yùn)輸體系構(gòu)建對(duì)實(shí)現(xiàn)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)的重要作用，此次疫情發(fā)生再次提示加速建成綜合交通法規(guī)體系的緊迫性。綜合應(yīng)急交通法規(guī)體系需把握交通運(yùn)輸領(lǐng)域“龍頭法”的推進(jìn)，同時(shí)兼顧對(duì)各運(yùn)輸領(lǐng)域法律及配套法規(guī)規(guī)章的制定、修訂，最終形成應(yīng)急交通治理的制度合力。
2.創(chuàng)新數(shù)智化應(yīng)急交通治理方式方法。
應(yīng)急交通治理的方式方法亟待更新，需要以科學(xué)技術(shù)促進(jìn)治理能力和治理水平的提升。尤其是伴隨著數(shù)字全球化以及人工智能時(shí)代的到來(lái)，數(shù)智化應(yīng)用已經(jīng)成為社會(huì)生活和國(guó)家治理中不可或缺的關(guān)鍵技術(shù)，在本次疫情防控中，其已在疫情監(jiān)測(cè)分析、病毒溯源、資源調(diào)配、防控救治等方面充分展現(xiàn)了數(shù)智化治理的優(yōu)越性。
交通運(yùn)輸行業(yè)作為天然的大數(shù)據(jù)應(yīng)用行業(yè)，擁有來(lái)源廣泛、種類(lèi)繁多、規(guī)模龐大的數(shù)據(jù)資源，充分發(fā)揮交通運(yùn)輸數(shù)據(jù)要素的應(yīng)用價(jià)值，重塑應(yīng)急交通治理模式，提升應(yīng)急交通治理的科學(xué)決策性以及社會(huì)服務(wù)性，推進(jìn)交通治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的必然要求。故此，應(yīng)從以下三個(gè)方面加強(qiáng)應(yīng)急交通數(shù)智化治理能力建設(shè)。
第一，構(gòu)建數(shù)字智慧化的應(yīng)急交通治理體系。“數(shù)字智慧化”是數(shù)智化的基石，通過(guò)在大數(shù)據(jù)中融入智慧算法，使數(shù)據(jù)要素價(jià)值得到充分釋放，激活數(shù)據(jù)要素生命力與創(chuàng)造力，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急交通治理的數(shù)字智慧化。為此，一方面依據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》及相關(guān)法律法規(guī)，加緊研究制定交通運(yùn)輸數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)溯源以及數(shù)據(jù)標(biāo)識(shí)等方面的實(shí)施細(xì)則，以最大限度規(guī)范交通治理主體在交通運(yùn)輸中獲取數(shù)據(jù)要素的實(shí)用價(jià)值;另一方面應(yīng)建立應(yīng)急交通治理數(shù)據(jù)采集、傳輸、交換共享以及安全保護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)章制度，以規(guī)范交通治理主體的相關(guān)數(shù)據(jù)行為，著力提升交通數(shù)據(jù)算法應(yīng)用的規(guī)范性、體系性、實(shí)效性，為深入推進(jìn)數(shù)字智慧化的應(yīng)急交通治理奠定制度基礎(chǔ)。
第二，推進(jìn)智慧數(shù)字化的應(yīng)急交通治理建設(shè)。“智慧數(shù)字化”是運(yùn)用數(shù)字技術(shù)賦能人工治理，是從“人工”到“智能”的提升，以此實(shí)現(xiàn)應(yīng)急交通治理的智能化與數(shù)字化。為此，首先需要構(gòu)建起覆蓋全部運(yùn)輸方式、多級(jí)行業(yè)管理的綜合交通運(yùn)輸數(shù)據(jù)要素目錄，完善目錄采集、更新和發(fā)布機(jī)制，以有效統(tǒng)合綜合交通運(yùn)輸行業(yè)的總體數(shù)據(jù)資源。其次，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)據(jù)為基點(diǎn)，升級(jí)完善現(xiàn)有的交通數(shù)據(jù)要素共享平臺(tái)，建立綜合交通政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，推進(jìn)數(shù)字信息基礎(chǔ)設(shè)施與應(yīng)急交通治理的一體化建設(shè)。
第三，筑牢數(shù)智化應(yīng)急交通治理的數(shù)據(jù)安全屏障。數(shù)據(jù)要素是重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改變?nèi)蚋?jìng)爭(zhēng)格局的關(guān)鍵力量，數(shù)據(jù)安全是數(shù)智化應(yīng)急交通治理的基石。要構(gòu)建交通運(yùn)輸系統(tǒng)的數(shù)據(jù)安全保護(hù)規(guī)范，規(guī)范交通治理主體的數(shù)據(jù)行為，全面識(shí)別梳理交通運(yùn)輸領(lǐng)域涉及國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、重要民生、重大公共利益等關(guān)鍵數(shù)據(jù)，加強(qiáng)交通重要數(shù)據(jù)保護(hù)，對(duì)交通核心數(shù)據(jù)實(shí)行更加嚴(yán)格的管理制度。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)的保護(hù)，以避免個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)外泄。貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，以數(shù)據(jù)安全推進(jìn)應(yīng)急交通治理，以數(shù)智化治理保障數(shù)據(jù)安全。
在此次抗擊奧密克戎高速傳播過(guò)程中，應(yīng)急交通治理的重要性凸顯，然而，其中暴露的系列問(wèn)題需予以充分重視，相關(guān)交管措施的實(shí)施應(yīng)置于法治框架下依托數(shù)智化思維與技術(shù)，科學(xué)評(píng)估、嚴(yán)謹(jǐn)權(quán)衡，將次生風(fēng)險(xiǎn)降到最低，不斷完善全局性、一體化的應(yīng)急交通治理的法治化、數(shù)智化方式方法。
(陳兵系南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授、司法與社會(huì)研究中心主任，郭光坤系南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院博士研究生)
關(guān)鍵詞： 交通管控 貨運(yùn)物流 經(jīng)濟(jì)社會(huì) 交通管制
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